3.3 Weerstandsvermogen

Risico's Grondbedrijf
De risico’s voor het grondbedrijf worden in paragraaf 3.8 Grondbeleid beschreven en maken deel uit van de berekening reserve grondbedrijf.

In totaal zijn er in de MPG 2023 voor € 26,9 mln. aan projectrisico’s gedefinieerd. De voornaamste risico’s zijn hierbij inrichtingskosten openbare ruimte, gronduitgifte, plankosten en overige kosten. Bij de tussentijdse actualisatie van de grondexploitaties, met peildatum 01-05-2022, zien we dat de project specifieke risico’s bij een aantal projecten verder is verhoogd. Voornaamste oorzaak is het hoger inschatten van kans van optreden van reeds bekende risico’s waardoor het risicoprofiel verslechterd.

Daarnaast wordt er bij het MPG 2023 rekening gehouden met € 21,0 mln. aan markt- en overige risico’s die veelal portefeuille breed doorwerken. In een stabiele context is het gebruikelijk dat risico’s min of meer dalen navenant de voortgang van projecten. De markt- en overige risico’s zijn gedaald omdat een groot deel van de risico’s die bij de programma begroting 2023-2026 op basis van het MPG 2022 extra waren toegevoegd door de grote onzekerheid over de markt nu in de plannen zijn opgenomen. Door de tussentijdse actualisatie van de grondexploitaties, met peildatum 01-05-2022, zien we dat de markt- en overige risico’s met € 0,3 mln. zijn afgenomen tot € 20,7 mln.

Risico’s ter berekening van de hoogte van de algemene reserve

Om de wenselijke hoogte van de weerstandscapaciteit te berekenen, worden de grootste risico’s, groter dan € 2,5 mln., die de gemeente loopt in beeld gebracht. Het gaat hierbij om een inschatting van het verwachte negatief financieel effect als het risico zich voordoet. In de onderstaande tabel zijn de risico’s, de kans dat deze zich voordoen en de kosten die daarmee zijn gemoeid, opgenomen, ter berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve. Vervolgens worden deze risico’s afzonderlijk nader toegelicht.

Ontwikkeling ten opzichte programmarekening 2022:
In de programmarekening 2022 is de raad voor het laatst geïnformeerd over de risico’s die de gemeente loopt en die van invloed zijn op de benodigde weerstandscapaciteit.

De volgende risico’s zijn nadien bijgesteld:

• Het risico inflatie is bijgesteld omdat het Rijk met de meicirculaire van 2023 de gemeente deels compenseert voor de excessieve inflatie.
• Het risico voor WMO is met 4 mln. verlaagd (en daarmee onder de grens van 2,5 mln.) vanwege budgettaire overschotten van de afgelopen jaren en de verwachting dat een deel hiervan structureel is.
  

Als we op dit moment de risico’s voor het weerstandsvermogen optellen, komen we uit op een benodigde algemene reserve van € 244,6 mln. Het is zeer onwaarschijnlijk dat al deze tegenspoed tegelijkertijd optreedt. Er zijn allerlei scenario’s mogelijk. Het onderzoeken van alle verschillende scenario’s gebeurt met het risico-cumulatiemodel. In een simulatie is aan de hand van een kansberekening een verdeling van de risico’s gemaakt die laat zien dat het zeer onwaarschijnlijk is dat alle risico’s tegelijkertijd zullen optreden. Om de benodigde weerstandscapaciteit te berekenen op een zekerheidspercentage van 100 procent is dus iets té voorzichtig. Er blijft dan onnodig geld gereserveerd voor een statistisch erg onwaarschijnlijk scenario. Daarom is gekozen voor een zekerheidspercentage van 95%.

Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of een risico zich incidenteel of structureel voordoet. Wanneer een risico zich incidenteel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1. Wanneer een risico zich structureel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1,5. Als een structureel risico zich voordoet worden de gevolgen in de meerjarenbegroting verwerkt. In het eerste jaar zal wijziging van de lopende begroting zonder ingrijpende beleidsmatige gevolgen doorgaans niet goed mogelijk zijn. Voor dat jaar wordt daarom het gehele financiële gevolg meegenomen in de bepaling van het maximale bedrag. De financiële gevolgen van optredende risico's in het tweede jaar zijn voor de helft van het bedrag meegenomen, om zodoende rekening te houden met enige overgangstermijn. Voor het derde jaar en daarna is er van uitgegaan dat het risico is verwerkt in de meerjarenbegroting.

Een belangrijk voordeel van het opnemen van de risico’s in dit model is dan ook dat rekening gehouden wordt met deze combinatie van kansen. Als voor ieder risico een afzonderlijke reserve zou worden gevormd, zou in totaal een hoger bedrag opzijgezet moeten worden, omdat dan per afzonderlijk risico wordt gerekend. Het rekenen met de combinatie van kansen leidt per saldo tot een lager benodigd weerstandscapaciteit. Uit de simulatie voor de bovenvermelde risico’s een benodigde weerstandscapaciteit van € 107 mln.

De benodigde hoogte van de algemene reserve dat berekend is met dit risico-cumulatiemodel bedraagt € 107 mln. De algemene reserve bedraagt € 95 mln. Hiermee komt de ratio van het actuele weerstandsvermogen uit op 0,89. De omvang van de algemene reserve is lager dan wat de algemene reserve op grond van het risicoprofiel dient te zijn. De afgelopen jaren was er sprake van onderbesteding op diverse programma’s. Mogelijk is in 2023 ook sprake van een onderbesteding. In dat geval geldt dat het jaarrekeningresultaat 2023 als eerste wordt gebruikt om de algemene reserve aan te vullen tot het minimaal vereiste niveau op basis van het benodigde weerstandsvermogen (€ 107 mln).  

Toelichting risico’s.

Rampen en zware ongevallen                   kans 1%, impact € 63,5 mln. 
De gemeente heeft geen reserveringen voor risico’s van rampen die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, explosies, ongevallen etc.). De schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis is aanzienlijk. De kosten voor de gemeente van zo’n ramp laten zich lastig ramen. Daarnaast geldt dat in bepaalde gevallen een deel van de kosten door het Rijk gedekt worden op basis van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS). De € 63,5 mln. is gebaseerd op 10% van de kosten rampenbestrijding, voorzieningen slachtoffers en wederopbouw voor een periode van 5 jaar. (Uit SEO onderzoek stresstest gemeente Den Haag uit 2012 (RIS 249017). Doordat de kans op 1% is geraamd, is het effect op de benodigde weerstandscapaciteit beperkt.  

Grote projecten                                         kans 25% impact € 25 mln.
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 1,27 mld. aan investeringen doen (voor ca. 4/5e deel met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt drie keer per jaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves.  

Gemeente Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen. Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,0% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%. Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen.

Cybersecurity                              kans 35% impact € 15 mln.
Gemeente Den Haag maakt op ICT-gebied de beweging naar een regie-organisatie en besteedt steeds meer taken uit. Dit leidt tot nieuwe risico’s als marktpartijen niet meer kunnen leveren (als gevolg van financiële of betrouwbaarheidsproblemen). Daarnaast zijn er extra beveiligingsrisico’s door geopolitieke spanningen. Gemeente Den Haag als stad van vrede en recht is een interessant mikpunt voor kwaadwilligen. Met organisaties als NCI Agency (NATO Communications and Information Agency) de Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) en het ICC (International Criminal Court), staat het vergrootglas van de wereld op Den Haag. Met name die van statelijke actoren die digitale aanvallen uitvoeren op Nederland en Nederlandse belangen om te spioneren, te beïnvloeden of te saboteren.

Ook het Dreigingsbeeld 2023/2024 van de Informatiebeveiliging Nederlandse Gemeenten (IBD) signaleert een toenemende, steeds professionelere dreiging door o.a. meer ransomeware met destructievere gevolgen. Dit risico heeft direct impact op de bedrijfscontinuïteit van de gemeente Den Haag en kan gevolgen hebben voor de burgers, bedrijven en instellingen. Voor de meest bekende en evidente beveiligings- en continuïteitsrisico’s zijn beheersmaatregelen genomen. Bij een grootschalig beveiligingsincident kan de financiële schade bestaan uit herstelkosten en/of verloren uren van medewerkers. Deze herstelkosten worden inschat op € 15 mln. met een kans van 35%.

Eigen risico verzekeringen                  kans 10%, impact € 6 mln.
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is €6 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein. 

Inflatie                            kans 25%, impact € 38 mln.
Sinds begin 2022 heeft Nederland te maken met een hogere inflatie dan de afgelopen jaren. Hierdoor komen de budgetten in de begroting onder druk te staan. Niet alleen bij de gemeente zelf, maar ook bij maatschappelijke en sportinstellingen die belangrijk zijn voor het functioneren van de samenleving. In beginsel wordt de gemeente via het gemeentefonds voor stijgende lonen en prijzen gecompenseerd. Ook de gemeentelijke tarieven voor OZB, parkeren, riool- en afvalstoffenheffing enz worden geïndexeerd. Daarmee blijven de gemeentelijke budgetten in beginsel op peil. Daarnaast indexeert de gemeente de aan derden verstrekte subsidies met hetzelfde percentage als ook de gemeentelijke budgetten worden geïndexeerd. Uitzondering hierop is als er andere wettelijke bepalingen gelden, zoals bijvoorbeeld de zorginstellingen. 

Deze systematiek zorgt er in beginsel voor dat de budgetten van de gemeente en de instellingen in de stad op de langere termijn op orde blijven. Op dit moment is de inflatie hoger dan we de afgelopen jaren gewend zijn. Een afwijking tussen de werkelijke lastenstijging en de gemiddelde compensatie heeft daardoor een grotere financiële impact dan in eerdere jaren. Als de afwijking (quasi) structureel is, sprake van een significant risico voor dat specifieke onderdeel van de begroting. Het is vooraf niet of nauwelijks in te schatten waar en voor welk bedrag dat risico zich in de nabije toekomst voordoet. Daarom doet de gemeente een aanname. Uitgaande van een structurele begroting van circa € 1,8 miljard en een maximale afwijking van de verschillende inflatiepercentages van 1 procent wordt dit effect op € 18 mln. geschat. 

Daarnaast zijn er onderdelen binnen de gemeentelijke begroting die niet standaard geïndexeerd worden. Het gaat daarbij om de structurele middelen in het MIP en lasten die uit reserves worden gedekt. Het risico bestaat dat de gereserveerde budgetten voor de onderliggende projecten onvoldoende zijn. Ook hiervoor geldt dat de omvang hiervan vooraf niet goed is in te schatten, waardoor deze gebaseerd zijn op aannames. Uitgaande van een investeringsportefeuille van de komende jaren van circa € 1 miljard en een effect van 2 procent door excessieve inflatie wordt dit risico op 20 mln. geschat.  

De kans dat deze effecten optreden en er daadwerkelijk een beroep op het weerstandsvermogen gedaan dient te worden, kan worden beperkt. Ten eerste omdat er binnen de begroting waarschijnlijk ook onderdelen zijn waarvoor de inflatie lager is dan het gemiddelde. Ten tweede kunnen andere vormen van voorliggende compenserende effecten zijn, zoals reserveringen voor onvoorziene kosten bij projecten.  

De kans van optreden wordt daarom ingeschat op 25 procent. 

Jeugd open-einde-regeling                   kans, 50%, impact 25 mln.
Toen in 2015 het kabinet de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg aan de gemeente overdroeg, is tegelijkertijd fors bezuinigd. De jeugdzorg is een open-einde-regeling, waardoor de gemeente verplicht is de jeugdzorg te verstrekken die nodig is. Verwijzingen voor de jeugdzorg worden niet alleen door de gemeente gedaan, maar ook door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. Hierdoor is de mogelijkheid om te sturen op lasten beperkt. Een speciaal risico is de landelijk ingezette versnelde afbouw van Jeugdzorg Plus die de gemeente naar schatting zo'n €4 mln. extra zal kosten.

De gemeenten hebben extra middelen van het Rijk ontvangen voor de Jeugdzorg. Deze middelen lopen de komende jaren af. De afloop van de extra middelen is in de meerjarenbegroting verwerkt. Gemeenten zijn vanaf 2019 in gesprek met de rijksoverheid om te komen tot een kwalitatief beter en financieel houdbaar stelsel van jeugdzorg. Daarvoor is landelijk een Hervormingsagenda uitgewerkt wat op 18 april 2023 heeft geleid tot een principeakkoord over het financiële kader voor de Hervormingsagenda. In de Hervormingsagenda worden afspraken en maatregelen gemaakt die moeten leiden tot verbetering van de hulpverlening en tot kostenbesparingen. Gemeenten moeten hierbij landelijk een bedrag oplopend tot jaarlijks circa € 1 mld. besparen (aandeel Den Haag circa € 32 mln.). Daarnaast heeft het kabinet in mei 2022 besloten om zelf nog eens € 511 mln. extra voor haar rekening te nemen. Deze extra bezuiniging werkt ook door in Den Haag (ca. € 16 mln.).

Initieel was het voorstel dat de Hervormingsagenda per 1 januari 2022 in werking zou treden, maar door de vertraging is in het principeakkoord afgesproken dat de besparingen in 2024 en 2025 worden verzacht. Hiervoor zijn extra middelen beschikbaar gesteld bij de meicirculaire 2023. Voor 2026 en verder loopt de hervormingsagenda op zonder rekening te houden met de vertraging. Gezien de extra middelen van het Rijk voor de Jeugdzorg de komende jaren aflopen, de Hervormingsagenda nog verder uitgewerkt moet worden en de effecten niet direct zichtbaar zullen zijn, is het risico ingeschat op €25 miljoen met een kans van 50%.

Btw-compensatiefonds                                     kans 10%, impact € 12 mln.  
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. In 2021 hebben de gemeenten weinig gedeclareerd bij het btw-compensatiefonds, in 2022 hebben de gemeenten daarom een extra toevoeging aan het gemeentefonds gekregen in plaats van een uitname. Ook voor 2023 is sprake van een toevoeging aan het gemeentefonds. Door de toevoegingen van afgelopen jaren wordt het risico op een uitname geringer ingeschat. Maar de verwachting is dat de toevoeging niet structureel van aard is en dat in komende jaren wel sprake zal zijn van een uitname. Het risico voor alle gemeenten samen op 10% van het btw-compensatiefonds van €3,0 mld ingeschat. Het Haagse aandeel daarvan is 4%, daarmee komt het Haagse aandeel op afgerond € 12 mln. De kans is naar beneden bijgesteld en bedraagt 10%. 

Stijging marktrente                                                                                                 kans 25%, impact € 8,0 mln.
De gemeente sluit langlopende leningen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2023 zal de gemeente ruim € 1,480 mld. aan langlopende leningen hebben afgesloten. Eind 2024 is dat bijna € 1,590 mld. De lange rente is, na jaren van daling, in 2022 weer gaan stijgen en is 2023 verder gestegen. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente in 2020 voor de toen voorziene liquiditeitsbehoefte voor de komende jaren (2022-2024) gedeeltelijk heeft afgedekt met forwards (RIS305846). Dat wil zeggen dat Den Haag al leningen heeft afgesloten die in de toekomst geeffectueerd worden. Het gaat daarbij om de volgende vier langlopende leningen: € 150 mln. tegen 0,357% per januari 2022, € 150 mln. tegen 0,425% per oktober 2022, € 150 mln. tegen 0,494% per juli 2023 en € 200 mln. tegen 0,530% per januari 2024. Door de lange looptijd van de bestaande leningen en de afgesloten forwards blijft Den Haag de komende jaren nog profiteren van de lage rente. Door de gekozen financieringsconstructie werkt een verhoging van de marktrente met vertraging door in de begroting.

Op basis van de huidige verwachtingen bestaat de kans dat de rente ook in 2024 nog verder zal stijgen. Met de kennis van nu schat de gemeente in dat de voorziene stijging van de marktrente, door de afgesloten forwards, in de eerste jaren is op te vangen binnen de bestaande begroting. Uiteraard hangt dit ook af van de ontwikkeling van de daadwerkelijke financieringsbehoefte alsmede het tempo en de mate waarin de marktrente zich ontwikkelt. Ondanks de bovengenoemde risicobeperkende maatregel en omstandigheden, dient de gemeente toch rekening te houden met een resterend risico op een stijgende rente. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,50 procentpunt. De impact van mogelijke renteverhoging is ten opzichte van programmarekening 2022 licht gestegen van € 7,3 mln. naar € 8,0 mln., met een kans van 25 procent.

Fiscale risico's                         kans 50%, impact 4,5 mln.
De gemeente heeft regelmatig verschil van inzicht met de rijksbelastingdienst over diverse fiscale onderwerpen. Voorbeelden zijn de toepassing van de BTW voor verschillende gemeentelijke activiteiten en de vennootschapsbelasting. De gemeente beschikt over een team van fiscaal specialisten om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen. Desalniettemin blijven er verschillen van inzicht bestaan waarin bezwaar- en beroepsprocedures van toepassing zijn. De uitkomsten van dergelijk trajecten zijn ongewis.

Bijstandsverlening                      kans 20%, impact € 2,5 mln.
Jaarlijks ontvangt de gemeente Den Haag € 370 mln. BUIG-middelen voor het uitvoeren van de Participatiewet. De participatiewet is een open einde regeling. Het Rijk maakt in september van het betreffende jaar de definitieve bijdrage van het buig-budget bekend. Indien de ontvangen middelen een afwijking hebben van 2% met de afgegeven prognose van het jaar ervoor, betekent dit voor de gemeente een tekort van € 7 mln. Het risico voor de gemeente wordt beperkt door de zogenaamde Vangnetregeling. Dit houdt in dat als de gemeente een excessief, onverwijtbaar tekort heeft, de gemeente een beroep kan doen op een aanvullende rijksuitkering. Op basis van de onderbesteding van de afgelopen jaren wordt de raming van de BUIG in de programmabegroting 2024-2027 verlaagd. Dit heeft geen effect op het risico.