3.6 Grondbeleid

Actief grondbeleid ligt voor de hand wanneer de gemeente een grondpositie heeft, of kan verkrijgen door expiratie van het erfpachtrecht. Daarnaast koopt de gemeente in bepaalde gevallen actief grond aan om beleidsdoelen te realiseren, juist waar de private sector beleidsmatig gewenste ontwikkelingen laat liggen.

Een grondexploitatie (officieel grondexploitatiecomplex volgens BBV-artikel 52d) is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan waarbij de kosten en opbrengsten in de tijd zijn gefaseerd en daarmee onder invloed staan van rente en inflatie. Een grondexploitatie omvat onder meer een jaarlijks te actualiseren grondexploitatiebegroting. Als deze actualisatie zich beperkt tot de vervanging van geraamde kosten door werkelijke kosten of prijsontwikkeling van bijvoorbeeld civiele werkzaamheden kunnen de wijzigingen worden verwerkt in de jaarrekening en begroting. Bij afwijking van de gestelde kaders moet de grondexploitatie voor herziening worden voorgelegd aan het College en/of de Raad, in de verordening zijn hierover de exacte regels vastgesteld.

Hoewel de begin 2022 vastgestelde omvangrijke grondexploitatie Dreven-Gaarden-Zichten fase 1 een belangrijke bijdrage levert, neemt het volume van de gemeentelijke grondexploitaties de komende jaren af. Actief grondbeleid en het voeren van gemeentelijke grondexploitaties kan echter een middel zijn om zelf te sturen op realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Het realiseren van binnenstedelijke doelstellingen, zoals in CID en Binckhorst, is vrijwel onmogelijk zonder gemeentelijke middelen. Niet alleen door onrendabel (maatschappelijk) programma, maar ook de hoge binnenstedelijke kosten. Het Rijk doet een handreiking in de vorm van cofinancieringen voor plannen die snel resultaat kunnen laten zien (m.n. Woningbouwimpuls, WBI-middelen), maar dit vraagt ook het vrijmaken van minimaal gelijke gemeentelijke middelen. Ook buiten de prioritaire gebieden ziet het college kansen, waarbij actief grondbeleid bij zowel nieuwe ontwikkelingen als investeringen in de bestaande stad een rol kan spelen.

Te realiseren vastgoedprogramma in de grondexploitaties

De gemeente heeft medio 2023 in totaal 34 grondexploitaties waaronder twee gemeentelijke grondbanken (Vroondaal en Regentesse Zuid). Daarnaast is sprake van een viertal verbonden partijen die een grondexploitatie voeren waarin de gemeente participeert. Dit zijn de GEM Vroondaal, de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV), het Industrieschap Plaspoelpolder (IPP) en Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP).

De gronduitgifte voor woningbouw zoals is opgenomen in de MPG 2023 ziet er als volgt uit.

 
Vanuit de totale grondexploitatieportefeuille zal de komende jaren (2023-2030) naar verwachting grond worden uitgegeven voor meer dan 6.300 woningen, waarvan ongeveer 40% voor sociale woningbouw en daarnaast nog ongeveer 14% voor overig goedkoop. Het merendeel van de nog uit te geven grond is voor appartementen. Het vaststellen van de grondexploitatie Dreven-Gaarden-Zichten fase 1 begin 2022 levert aan het aandeel sociale woningen binnen de portefeuille een belangrijke bijdrage omdat meer dan 50% van het totale woningbouwprogramma bestaat uit sociale huurwoningen (1.605 van de 3.115).

In de grondexploitaties van de verbonden partijen waar woningen gerealiseerd worden (OCWV en Vroondaal) wordt nog grond uitgegeven voor de bouw van iets meer dan 600 woningen.

In onderstaande tabel is het niet-woningbouw programma weergegeven in de gemeentelijke grondexploitaties. Dit bestaat grotendeels uit grond voor bedrijven en commercieel vastgoed (inclusief parkeren).

Ruim 94% van het nog uit te geven programma wordt naar verwachting in de periode 2023–2026 uitgegeven. Net als bij woningbouw, is te zien dat op korte termijn daarmee de realisatie sterk terugloopt. De gemeente wil vaker gericht actief grondbeleid inzetten (coalitieakkoord 2022 - 2026) om de komende periode nieuwe projecten en nieuwe grondexploitatie te starten om deze trend te doorbreken.

Faciliterend Grondbeleid

De gemeente voert bij faciliterend grondbeleid zelf geen grondexploitatie. De gemeente bevordert particuliere initiatieven en neemt waar mogelijk (planologische) belemmeringen weg. Ook biedt de gemeente begeleiding bij de realisatie. Afspraken tussen de gemeente en initiatiefnemers worden contractueel vastgelegd zoals in een planuitwerkingskader (PUK) en/of anterieure overeenkomst (AO).

De kosten die de gemeente maakt voor initiatieven die niet binnen het geldende bestemmingsplan passen worden zoals wettelijk voorgeschreven verhaald via een anterieure overeenkomst, of een exploitatieplan, of in geval van Binckhorst via de Beleidsregel Kostenverhaal. Gemeentelijke (plan)kosten bij initiatieven die wel passen binnen de planologische kaders/bestemmingsplan worden via de leges verhaald.

Te verhalen kosten die de gemeente maakt om een bouwplan te faciliteren zijn bijvoorbeeld plankosten of kosten voor het inrichten van de openbare ruimte. Het verhalen van de kosten moet overeengekomen zijn voordat de planologische wijziging in werking treedt. De gemeente kiest hierbij primair voor het sluiten van een anterieure overeenkomsten met de initiatiefnemer. Lukt het sluiten van een anterieure overeenkomst niet (tijdig), dan zullen de gemeentelijke kosten via een exploitatieplan (artikel 6.12, lid 1 Wro) verhaald worden op de initiatiefnemer(s).

Dit laat onverlet dat ook bij faciliterend grondbeleid aanvullende gemeentelijke dekking nodig kan zijn als het niet mogelijk is om alle integrale kosten te verhalen binnen de wettelijke mogelijkheden. Wanneer er sprake is van zogenoemde macro-aftopping dan is de waardesprong van het initiatief te laag om de volledige bijdrage te kunnen verhalen. In dat geval moet de gemeente het resterende deel voor eigen rekening nemen, maar alleen als de gemeente instemt met het initiatief. De gemeente kan niet gedwongen worden kosten te maken, maar dan moet zij ofwel het plan afwijzen op financiële haalbaarheid of alsnog middels een anterieure overeenkomst tot een hogere bijdrage komen. Hetzelfde geldt voor situaties waarbij gemeentelijke kosten niet aan nieuwe initiatieven maar aan de bestaande stad toegerekend moeten worden. Ook in die gevallen is het de gemeente die de kosten moet dragen als zij instemt met het initiatief.

Een andere belangrijke factor met betrekking tot faciliterend grondbeleid is de aanvullingswet Grondeigendom en de Omgevingswet (ingangsdatum nu gepland op 1 januari 2024). Hierin staat het omgevingsplan met geïntegreerd kostenverhaal centraal welke op den duur het bestemmingsplan zal vervangen. Het grondbeleid en bepaalde werkprocessen zullen hierop aangepast worden. Gedacht kan worden aan het voorkeursrecht, onteigening, landinrichting, kavelruil en het kostenverhaal. De benodigde aanpassing van werkprocessen is in kaart gebracht en wordt in 2023 verder uitgewerkt en geïmplementeerd.

Samenwerking met derden, verbonden partij

Naast de uitgifte van gemeentegrond en het faciliteren van particuliere plannen op grond van derden, werkt de gemeente ook samen met private partijen of andere publieke partijen, waarbij de gemeente met deze partij(en) afspraken maakt over het programma en het delen van regie en risico. Met private partijen kunnen diverse contractvormen gesloten worden. Samenwerken met publieke partijen vindt zijn basis in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Over deze zogenaamde verbonden partijen wordt separaat gerapporteerd in de paragraaf Verbonden partijen.

De gemeente neemt deel in vier verbonden partijen met grondexploitaties: Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP), Industrieschap Plaspoelpolder (IPP), Vroondaal en Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV). Voor deze verbonden partijen (met gezamenlijke grondexploitaties) raamt de gemeente zo nodig haar eigen financiële risico’s vanuit haar (aandeelhouders-)belang. Als deze niet gedekt kunnen worden vanuit de risicoreservering binnen het plan dan wel een verwacht positief eindresultaat moet dit risicoaandeel, worden opgevangen door de Reserve Grondbedrijf.

Financieel resultaat grondexploitaties / Meerjarenprognose Grondexploitaties

In deze paragraaf worden het actuele beeld rond de grondexploitatiebegrotingen op hoofdlijnen toegelicht. De raad ontvangt ook een meer gedetailleerde onderbouwing in een afzonderlijke document, de MPG 2023 die gelijktijdig met de begroting wordt verzonden.

De Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) geeft inzicht in de financiën, het bouwprogramma en de risico's van bestuurlijk vastgestelde grondexploitaties en grondexploitaties van verbonden partijen. Het geeft hiermee een nadere onderbouwing van de actualisatie van de grondexploitatiebegrotingen zoals opgenomen in de Programmabegroting.

In de MPG wordt jaarlijks, op basis van een inhoudelijke risicoanalyse, bepaald of de aanwezige weerstandscapaciteit - in de vorm van de Reserve Grondbedrijf (RGB) - meerjarig van voldoende omvang is om eventueel op te treden risico's in de grondexploitaties, klusobjecten en verbonden partijen af te kunnen dekken.

Daarnaast bevat de MPG 2023 een geheime bijlage waarin de 21 grootste grondexploitatieprojecten (resterende omzet >€ 2,5 mln.) zijn voorzien van een individuele projectrapportage die inzicht geeft in de ontwikkelingen op de projectbegroting, bouwprogramma en risico’s.

In overeenstemming met de verordening wordt de MPG vastgesteld door het college en ter kennisname voorgelegd aan de Raad. De geheime bijlage wordt ook ter inzage gelegd aan de Raad.

De MPG 2023 heeft als peildatum 01-01-2023. Ten behoeve van de Begroting 2024-2027 zijn mutaties in de verwachte projectresultaten gemonitord tot 01-05-2023. Als gevolg hiervan wijken de cijfers in de begroting (in beperkte mate) af van de MPG 2023. Dit wordt in de volgende paragraaf nader toegelicht.

Saldi grondexploitaties

Het saldo van een grondexploitatiebegroting (op netto contante waarde) geeft het verwachte financiële resultaat van het project. De exploitatiebegroting bestaat uit gerealiseerde en nog te verwachten kosten en opbrengsten. Is het saldo bij de start negatief dan stelt de gemeente hier financiële dekking voor beschikbaar en wordt deze na besluit tot vaststelling toegevoegd aan de Voorziening Negatieve Plannen (VNP). De Voorziening Negatieve Plannen (VNP) dient het verwachte verlies van alle negatieve grondexploitaties samen te kunnen opvangen en beweegt dus mee met de ontwikkeling van de plansaldi . Voor risico’s volgend uit een risicoanalyse wordt financiële dekking bij vaststelling beschikbaar gesteld en toegevoegd aan de Reserve Grondbedrijf (RGB).

Zowel bij de Programmabegroting als bij de Programmarekening worden de verwachtingen voor het resultaat van de grondexploitaties geactualiseerd wat zich uit in de stand van de Voorziening Negatieve Plannen (VNP). Eventuele verslechtering van de Voorziening Negatieve Plannen (VNP) wordt opgevangen door een bijdrage vanuit de RGB, meevallers vloeien naar de RGB. Voor een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de totale portefeuille wordt rekening gehouden met parameters voor kosten- en opbrengstenontwikkeling en voor renteontwikkelingen. Ieder jaar wordt bekeken of deze parameters moeten worden geactualiseerd. De parameters en eventuele aanpassing hiervan zijn toegelicht in de MPG.

Voor de MPG 2023 geldt peildatum 01-01-2023, derhalve zijn de verwachte saldi gelijk aan de gebruikte saldi voor de Programmarekening 2022. In onderstaande tabel zijn de saldi van de grondexploitaties met een positief saldo en met een negatief saldo weergegeven voor de Begroting 2024-2027. Het saldo van de negatieve grondexploitaties is ten opzichte van de MPG 2022 met € 12,6 mln. verslechterd. De benodigde stand van de Voorziening Negatieve Plannen (VNP) wordt daarmee € 208,3 mln. op netto contante waarde 1-1-2023. Op eindwaarde bedraagt de stand van de negatieve grondexploitaties € 229,1 mln.

Omdat de MPG 2022 is opgesteld met peildatum 01-04-2022 betreft dit een vergelijk over een periode van 9 maanden. Zoals hierboven al toegelicht is om bij de Begroting 2024-2027 ook de ontwikkelingen van de eerste maanden van 2023 mee te nemen er een tussentijdse basis-actualisatie geweest met peildatum 01-05-2023.

De verschillen tussen de MPG 2023 en de actualisatie met peildatum 01-05-2023 zijn marginaal. De stand van de Voorziening Negatieve Plannen (VNP) kan op basis van deze laatste inzichten met € 0,2 mln. naar beneden worden bijgesteld. Echter is het verwachte saldo voor de gehele portefeuille juist € 0,2 mln. nadelig. Oorzaak hiervan is dat de positieve grondexploitaties met € 0,4 mln. zijn verslechterd.

Winstnemingen

Conform het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is de gemeente verplicht om bij projecten met een positief saldo tussentijds winst te nemen. Afhankelijk van de voortgang in het project (uitgedrukt in een percentage van realisatie) wordt deze winst berekend. Daarbij worden de projectrisico’s in mindering gebracht op het verwachte projectresultaat om de winstneming te bepalen.

Op basis van het MPG 2023 én peildatum 01-05-2023 is de te nemen verwachte winst per jaar voor de periode 2023 t/m 2027 weergegeven in de tabel hieronder (totaal € 13,2 mln.). Ten opzichte van het MPG 2022 is de winstverwachting toegenomen. Reden is de verbetering van het verwachte resultaat, soms in combinatie met verlaging van risico’s vanuit projectvoortgang.
Ten opzichte van het MPG 2023 is de totaal verwachten winstneming van de portefeuille gelijk gebleven, echter zijn door het toevoegen van enkele project specifieke risico’s tussentijdse winstnemingen doorgeschoven naar de toekomst. Derhalve is de te verwachte winstneming in de 5-jaarsprognose € 0,9 mln. lager.

Stand en ontwikkeling Reserve Grondbedrijf

Weerstandscapaciteit

De Reserve Grondbeleid (RGB) vangt de financiële risico’s op, van zowel de gemeentelijke grondexploitaties als van de grondexploitaties van de deelnemingen en klusobjecten. In de risicoanalyses wordt onderscheid gemaakt in project specifieke risico’s en marktrisico’s. De RGB is dus de financiële (risico) buffer voor het Grondbedrijf. De reserve is nodig om te voorkomen dat tegenvallers binnen het Grondbedrijf de gemeentelijke financiële huishouding verstoren.

De minimale omvang van de RGB wordt bepaald op basis van de minimaal benodigde weerstandscapaciteit, ofwel wat nodig is om de impact (rekening houdend met de kans van optreden) van de risico’s op te kunnen vangen over een periode van 5 jaar. Hierbij wordt rekening gehouden met diverse andere te verwachten mutaties in de RGB, zoals de winstneming die toegevoegd wordt aan de RGB. Bij de minimaal benodigde weerstandscapaciteit wordt aanvullend verondersteld dat (de impact van) alle kansen zich ook volledig voor gaan doen.

In onderstaande tabel is de benodigde weerstandscapaciteit opgenomen.

In totaal zijn er in de MPG 2023 voor € 26,9 mln. aan projectrisico’s gedefinieerd. De voornaamste risico’s zijn hierbij inrichtingskosten openbare ruimte, gronduitgifte, plankosten en overige kosten. Bij de tussentijdse actualisatie van de grondexploitaties, met peildatum 01-05-2022, zien we dat de project specifieke risico’s bij een aantal projecten verder is verhoogd. Voornaamste oorzaak is het hoger inschatten van kans van optreden van reeds bekende risico’s waardoor het risicoprofiel verslechtert. Om het juiste beeld te geven is hier bij de RGB-prognose en benodigde weerstandcapaciteit rekening mee gehouden, dit komt neer op € 32,3 mln. aan projectrisico’s. Dit is exclusief de € 5,8 mln. aan projectkansen welk gedefinieerd zijn binnen de operationele grondexploitaties. Deze projectkansen worden conform de verordening niet meegenomen in de maximaal benodigde weerstandscapaciteit. Ook de € 8,2 mln. aan kansen die gedefinieerd zijn in relatie tot de grondexploitaties van de verbonden partijen zijn niet meegenomen in de maximaal benodigde weerstandcapaciteit.

Daarnaast wordt er bij het MPG 2023 rekening gehouden met € 21,0 mln. aan markt- en overige risico’s die veelal portefeuille breed doorwerken. In een stabiele context is het gebruikelijk dat risico’s min of meer dalen navenant de voortgang van projecten. De markt- en overige risico’s zijn zoals eerder vermeld gedaald omdat een groot deel van de risico’s die bij de programma begroting 2023-2026 op basis van het MPG 2022 extra waren toegevoegd door de grote onzekerheid over de markt nu in de plannen zijn opgenomen. de tussentijdse actualisatie van de grondexploitaties, met peildatum 01-05-2022, zien we dat de markt- en overige risico’s met € 0,3 mln. zijn afgenomen tot € 20,7 mln.

Met name het risico op prijsdaling bij de uitgiftes is nu meer meegenomen in de plannen zelf en is nog maar geschat op € 5,0 mln. (€5,3 mln. bij MPG 2023 en € 13,4 mln. bij MPG 2022) en ook de kans op een hogere indexatie van de kosten dan meegenomen in de grondexploitaties is verlaagd naar € 4,7 mln. (€ 4,2 mln. bij MPG 2023 en €16,0 mln. bij MPG 2022). De stelpost voor Stikstof, PFAS en Waterkwaliteit is voor het MPG 2023 verdubbeld naar € 2,0 door de hoge onzekerheid van het effect van deze risico’s op de huidige grondexploitatieportefeuille. Deze stelpost is voor de begroting niet verder aangepast. De risico’s voor planvertraging (€ 6,5 mln.) en omslagrente (€ 2,6 mln.) zijn ten opzichte van de vorige actualisaties niet significant gewijzigd, tot slot is er nog een afrondingsverschil van € 0,1 mln.

Rekening houdend met de toekomstige dotaties / winstnemingen is de totaal benodigde weerstandscapaciteit € 44,7 mln. [op basis van het MPG 2023 én actualisatie per peildatum 01-05-2023]. Ten opzichte van de MPG 2022 is de benodigde weerstandscapaciteit met circa € 8,5 mln. gedaald. Het voornaamste verschil zit in de gedaalde markt- en overige risico’s. Veel van deze risico’s zijn nu middels de nieuw vastgestelde parameters in de plannen verwerkt. Om deze reden is ook het plansaldo fors verslechterd. Echter omdat de plannen zelf dus al rekening houden met een slechtere markt kan het marktrisico naar beneden worden bijgesteld.

RGB / Reserve grondbedrijf

De stand van de RGB bedraagt per 1-1-2023 (na resultaatbestemming) € 31,1 mln. Op basis van de analyse naar de benodigde weerstandscapaciteit is er maximaal € 44,7 mln. benodigd en minimaal € 30,7 mln. benodigd.

Conform de Verordening beheersregels grondexploitaties en strategisch bezit (RIS298629) moet de weerstandcapaciteit zich bevinden binnen een bandbreedte. Het maximum van deze bandbreedte wordt bepaald door de alle verwachtte dotaties en onttrekkingen tezamen met alle markt- en projectspecifieke risico’s in de actieve grondexploitaties. Bij het minimum van de bandbreedte wordt ook rekening gehouden met de projectspecifieke kansen in de actieve grondexploitaties. Hierbij wordt vijf jaar vooruitgekeken.

Binnen de risico’s wordt rekening gehouden met onder andere marktomstandigheden. De onzekerheid ten aanzien van grote bepalende achterliggende factoren zoals energie, personeelstekort, rentestijging en dergelijk is echter groot. De marktomstandigheden hebben ook een negatieve invloed op de planning van projecten. Additionele kosten als gevolg van vertraging zijn meegenomen in de risico’s, maar vertraging in de plannen zorgt er ook voor dat winsten later genomen worden. En deze winsten zijn op hun buurt weer voeding voor de RGB.

In onderstaande grafiek is de vijfjaarsprognose van de RGB ook visueel weergegeven.

De huidige stand van de RGB bevindt zich binnen de bandbreedte. Dit maakt dat ingrijpen op dit moment niet noodzakelijk is. De volatiliteit van de markt in combinatie met de beperkte marge tot het minimum van de weerstandcapaciteit maakt wel dat de stand van de RGB bijzondere aandacht heeft en de noodzaak om in de toekomst in te grijpen niet uitgesloten kan worden. In dat geval zal de verantwoordelijke portefeuillehouder, conform de verordening, in de MPG voorstellen moeten doen aan het College om de RGB tot op het niveau van het minimaal benodigde weerstandscapaciteit te krijgen.